焚化爐是財政災難

作者：謝和霖﹝看守台灣協會研究員﹞

1993年8月19日的華爾街期刊(Wall Street Journal)，以頭版、長篇大論式的報導警告美國讀者：垃圾焚化爐是財政災難。原因很簡單，在1980年代，美國許多地方政府與聯邦政府的環保官員一窩蜂地認為掩埋場地將日漸不足，因此群起興建垃圾焚化爐，以處理垃圾產生量的16%為目標。結果由於超估垃圾量，且掩埋場在大型垃圾公司的努力下，反而場地增多，在掩埋處理費用較低的情況下，焚化廠面臨了垃圾量不足的的窘境。由於垃圾焚化廠與地方政府都簽有20年垃圾保證量與保證價格的合約，因此有焚化爐的地方政府不得不以較低的焚化處理費用來吸引其他地區的垃圾，以餵食垃圾不夠的焚化爐。相對的，當地民眾則必須負擔較高的焚化處理費用。如在蒙哥馬利郡，當地需負擔的焚化處理費用為每噸63.5美金，而外地的垃圾僅需41美金。

回到2002年的我國，許多縣市的焚化爐也是面臨垃圾量不足的窘境。然而，在此情況下，仍有縣市堅持還要興建焚化爐，而環保署不予制止，實在令人困惑不已。如台中市已有一座900噸/日的焚化爐，在每日垃圾量僅500餘噸的情況下，還要再蓋一座600噸/日的焚化爐(招標中)；而台中縣也有一座900噸/日的焚化爐，已足夠處理其每日1200餘噸的垃圾量之70%以上，卻還要再蓋一座600噸/日的焚化爐(興建中)。而台北縣的三座焚化爐(總處理量3600噸/日)已足夠處理其每日3600餘噸的垃圾量，也還要再蓋一座600噸/日的焚化爐(招標中)。

另外，雖然有些縣市沒有焚化爐，但其鄰近縣市的焚化爐卻垃圾量嚴重不足，以我國的狹小幅員，實在可以共同處理，但環保署卻堅持一縣市一焚化爐，更是令人懷疑我們是不是還處於台灣錢淹腳目的黃金時期？若依照環保署的政策，將來32座焚化爐全部完工營運後，不僅可以100%燒掉我們每日產生的垃圾，尚有20%左右的餘裕，如此即使我們努力去做垃圾減量，我們的焚化處理費用的負擔在20年保證垃圾量的合約下，卻無法減輕。

此時，最大的贏家將是焚化爐廠商，因為在保證垃圾量的合約下，其不但有20年的固定收入來負擔其固定成本與操作成本，且在民眾努力垃圾減量的成果下，將有愈來愈多的餘裕量來處理一般事業廢棄物。難怪，各大財團對焚化爐趨之若驚。而且，別忘了，環保署還要陸續編列150億元來處理各焚化爐產生的底灰與飛灰，屆時，我們老百姓所需負擔的垃圾處理費用還要增加，而財團們更要笑哈哈了。

不吸水不透氣的台北市

作者：李佳倫﹝看守台灣協會副研究員﹞。本文原刊於台灣日報2002年11月9日民意最前線

台北市的人行道總面積約250萬平方公尺，相當於十座大安公園那麼大。但是在馬英九的主政下，台北市養工處自1999年開始即寬籌年度預算經費辦理全市人行道更新。到今年八月底為止，已有近五座大安公園面積的人行道換成美輪美奐、超厚度、不透水的人工鋪面。近年來，世界各國不斷提倡的生態城市觀念與做法，譬如說，藉著有孔隙的人工鋪面應用在人行道、停車場、低流量的馬路與建築周邊廣場，使雨水可以透過這些孔隙滲透到土壤中，以保護地下水補助及減緩熱島效應。相較之下，台北市的建設完全違反生態城市的理念。

都市化的結果使地表可透水的面積減少，馬路、人行道、停車場與建築物覆蓋在土壤上，使得雨水沒有辦法滲透到地底下去增加土壤的溼度與補助地下水；因此，水文循環受到都市化的干擾。平時不下雨的台北市，因缺少土壤水，又缺少樹木植物，水無法透過植物的蒸散作用回到空氣中去調節氣候；加上台北市位處盆地，空氣對流不佳，使得都市所排出的熱氣，包括冷氣廢熱、汽機車的廢氣等，使台北市的空氣溫度高出鄰近鄉鎮許多，更擴大了都市熱島效應。相反的，透過有孔隙的人工鋪面，可以增加土壤的含水量，可以讓樹木生長的更好，讓都市有更多的綠茵、有更好的視覺美觀，有製造氧氣以供呼吸。傳統的鋪面把表面的雨水更快速的排掉，至於底下大比例的乾土壤也把鄰近較有養分土壤的水吸走，在這樣狀況下，公園的植物雖被保護，卻也活不好。

到了下雨的時候，台北市這些不透水鋪面讓雨水無法進入土壤與地下水層儲存，反而更迅速的流到排水溝與連結管，縮短暴雨到達河川取道的時間，導致暴雨逕流量增加，進而增加河川氾濫的可能性。然而，為了有效的排放雨水，馬市長就任後亦寬列預算，積極辦理排水幹支線的建設與相關措施，總共達644項大小工程。簡而言之，花了錢讓更多的都市地表逕流產生，然後再花更多錢去把地表逕流排到河川，結果是下雨時溪流迅速暴漲；沒下雨時，長久以來深層地下水的補助減少，降低了河水基礎流量，使得都市所產生的家庭污水沒有辦法進一步被河川水稀釋，可能造成更嚴重的河川污染。

不吸水又不透氣的台北市，如何立志成為國際一流都市？面對水災的威脅，台北市的未來如何不是夢？期望在年底的市長大選中，市民能仔細思考，唯有可以提出生態城市政見的市長候選人，才有機會把台北市打造成希望與快樂的城市。

環保署睜眼說瞎話

作者：鄭益明﹝看守台灣協會執行長﹞

10月28日100多個民間團體聯合舉行記者會，強力要求立法院刪除或凍結92年環保署與垃圾焚化有關的預算，並要求行政院永續發展委員會立即進行官方與民間版的「廢棄物政策環境影響評估」，透過全民參與的模式，普查到現在為止「垃圾焚化政策」執行的成效及利弊，尤其是設置的區位、容量、以及焚化後產生的二次公害（目前有些縣市把焚化後的底灰和飛灰由各鄉鎮帶回，自行任意處置，而環保署不聞不問；而所謂的灰渣掩埋場的管制亦形同虛設。），以及其他替代方案的可行性（目前由於環保署偏愛焚化處理，到91年度已編列支出了435億9,476萬5,000元，排擠了其他替代方案的推動，譬如推動廚餘處理僅編列了1億元的經費。）；待「廢棄物政策環境影響評估」完成後，經社會各界討論議決定案後，交由環保署依結論制定政策確實執行。環保署立即由工程處處長陳聯平回應，指出這是開玩笑的事情，那是不可能的事情，因為現有的19座焚化爐已達到九成的焚化量，已經接近飽和，不能再增加量了，如果不再興建新的焚化爐，垃圾問題及壓力還是非常的大。

我們舉雙手贊成環保署決定從2010年開始，所有的生垃圾都不可以直接掩埋。但是，這並不表示這個理由就是繼續興建垃圾焚化爐的尚方寶劍。目前完工運轉的19座花費納稅人血汗錢興建的垃圾焚化爐，環保署所說的已達到九成的焚化量，實際上環保署並未說明到底是燒什麼東西? 按照環保署的統計資料，僅有61.8%的垃圾送進焚化爐處理，剩下的完全是以事業廢棄物來填補，以掩飾環保署決策的錯誤，以及作為繼續耗費民脂民膏興建焚化爐的藉口。環保署在規劃興建36座焚化爐時，所依據的垃圾成長預估是每年成長5%，到2000年時每日垃圾量達33,767公噸，而該年實際的垃圾產生量只不過21,532公噸，且自1998年開始成遞減的趨勢。如果再配合政策的修正，大力推動源頭減量、分類回收、及有機物質堆肥化處理等零垃圾政策，把要花費在興建焚化爐的預算，從輸送到外國人和財團的口袋，轉而分配給地方民眾和社區，鼓勵合乎生態循環的垃圾管理替代方案，相信比焚化爐所產生的效益更大，而有不會產生二次公害，杜絕環保署「永續經營焚化政策」而計劃花費150億元處理焚化後產生的底灰和飛灰，這美其名為綠色產業，而可能還會衍生出其他後續污染處理，繼續消耗民眾的血汗納稅錢。

再者，環保署為掩飾已運轉焚化爐的垃圾量不足之窘境，而開放一般事業廢棄物進入垃圾焚化爐處理，約佔目前焚化爐處理量的38.2%；造成夾帶有害事業廢棄物進入垃圾焚化爐的缺口，雖然環保署強調加強稽查有害事業廢棄物偷渡，總是未見有查獲的實績，但是北投民眾四次的突擊檢查，都查獲夾帶有害事業廢棄物或資源回收物進焚化爐的違法事證。我國垃圾焚化的實務上，送燃垃圾以爐體設計為混燒式而未做前處理，更把不適燃燒的塑膠（日本把塑膠歸類為不可燃，禁止送進焚化爐焚化。）當做助燃物，再加上成分複雜的事業廢棄物，甚至是有害事業廢棄物，通通丟入垃圾焚化爐焚化，可想而知所造成的污染當然比只燒垃圾時更嚴重。當初環保署在制定焚化政策時，為了力求表現，並未做詳細的規劃，造成區域分配的不均，或爐體設計的不當，以致有些地方焚化爐沒垃圾燒，或是焚化量無法達到設計的容量，造成國家投資的損失。此時，環保署不思檢討焚化政策的成效與利弊，而以其不當決策所造成的錯誤作為非繼續興建焚化爐不可的藉口。

陳聯平指出，環保團體為了反對而反對他沒有意見，他們提出零垃圾政策，環保署也希望能超這個方向發展，但是短時間內是不可能達到了，但是垃圾問題還是要處理。我們確實反對環保署20年來不當的焚化至上的「既定政策」，而不是環保署「為建焚化爐而睜眼說瞎話」。環保署在推動焚化政策時，並未善盡監督和管制的職責；首先在做環境影響評估時，未能確實審查焚化爐產生的底灰和飛灰處置的設施和容量，任由地方政府任意處置，甚至有些縣市把底灰和飛灰按比例由各鄉鎮帶回自行處理，對環境造成嚴重的衝擊。環保署不僅未盡的該盡的職責，有時更是大開方便之門，自我解除武裝；「一般廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第十五條第四款的規定『焚化灰渣之飛灰應分開貯存收集，不得與底灰混合。』然而環保署竟然在1999年5月修改「一般廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」，於第二十條第二款加入『飛灰及底灰混合，用於具二層不透水層且加強污染防治措施之掩埋場，做為覆土材料，屬再利用行為。』環保署主任秘書陳永仁在其大作『環境荷爾蒙管制』第144頁指出「美國最高法院在1994年判決，焚化灰渣應適用於RCRA Subtitle C, 也就是以有害廢棄物之認定。」足以證明環保署高層並非不知焚化灰渣為何物。按照「有害事業廢棄物應與一般事業廢棄物分開貯存。」（事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第八條），及有害事業廢棄物「應設置專門貯存場所」（事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第十四條第一款）來看，既然飛灰屬於有害事業廢棄物，而底灰也應列入，就不得送進垃圾掩埋場處置。日本在2000年時對其國內300多座灰渣掩埋場作過詳細的調查，發現很多灰渣掩埋場附近的土壤和地下水受到重金屬和戴奧辛嚴重的污染。那麼我國的環保署長期來是在保護我們的環境？亦或是我國環境污染的幫兇？

在環保團體要求立法院刪除焚化爐預算的進行式中

作者：李佳倫﹝看守台灣協會副研究員﹞

環保團體要求立法院刪除焚化爐預算案，現在正在立院環衛與預算委員會審查中。一年又一年的關鍵時刻，其實在考驗台灣政府與民間每天每日在垃圾議題上，有沒有真正用心去做，有沒有找到垃圾管理的出路。垃圾的問題是跟著人類文明的演進，是政治也是經濟的問題，也許我們可以從擁有800萬居民的紐約市垃圾管理歷史中得到教訓：

1935年，紐澤西州的沿海居民向聯邦控告紐約市在大西洋海拋垃圾，當時正值美國經濟大蕭條，沒有錢建焚化爐來燒垃圾，紐約市遂在在1947開始運轉Fresh Kills 掩埋場，以暫時解決紐約市垃圾處理問題。這座超大型的掩埋場在1996年停工之前，仍然負責處理紐約市每天約13000噸的垃圾量。停工之後的Fresh Kills 每天釋放佔美國境內5.7%的甲烷(為溫室效應氣體之一)排放量以及必需在未來30年內花上超過1.1億美元的關廠費用。40年的運轉與未來30年的除役，總共70年，遠遠超過當時所謂暫時性解決方案的預期。在關廠之後，部分垃圾運往紐約市內兩座已經垂老的焚化爐，以及一座即將啟用的最新技術焚化爐處理。前任紐約市長朱里安尼在任內禁止所有焚化爐與掩埋場興建，與紐約州達成新的協議，提出垃圾外銷20年政策，本以為是個解決方案，結果又受到與論嚴厲批評，促使維吉尼亞州與俄亥俄州(這兩州目前也接受紐約市的垃圾)的兩位參議員提出法案，希望能在未來加強地方政府與州政府有更大的權限拒絕跨州垃圾處理。紐約市的清潔部也在2000年，隨即修正固體廢棄物管理計劃，提出更嚴格的垃圾管理措施，來加強垃圾回收。對於仍舊運轉的焚化爐，紐約市的市議員亦推動焚化之前更嚴格的垃圾分類以避免有害廢棄物進入焚化爐燃燒的法案。

由上述例子得知，從掩埋、焚化、到跨界外銷處理，都只是暫時性處理方式，對政府而言，都必須不斷面對居民壓力與政治角力。垃圾管理的最佳方案往往需要立基於在前瞻性與長遠性的計劃擬定，但在面對現實的壓力，更嚴格的立法與執法可以最起碼保障計劃執行的成功與否，維護居民的權益，與避免官商勾結。環保團體針對個別立委的遊說，在平時就要穩紮穩打的做，不要等預算審核的時候，才開始動員。動員不是立法院遊說，動員只是增加媒體曝光率，因為立法委員除了幾個有選民的壓力，很多都不關痛癢，對預算表決投票時一票一票的算，環保團體的動員很難有實際的作用力(與蘇志芬立委助理 張宸寰的討論)。環保團體必需讓遊說的機制不斷運作，才能讓立法院監督行政機關的功能有所發揮；同時，這樣的遊說也不只是要針對立法院，地方政府，縣市代表也是主要的遊說目標。環保團體在遊說的過程中，要直接面對台灣目前焚化爐政治與經濟問題，讓地方政府跳脫不知怎麼辦就只好這樣辦的泥沼中，讓地方政府在推行焚化爐替代方案的同時，也能在地方經濟發展的考量下佔得住腳，找到民意支持。環保團體要確保成功的遊說，必需處理複雜的政商關係與地方派系，需要在地方上以更精密的計劃、更巧妙的運籌帷幄來突破重圍，找出垃圾管理的突破之道。

在解決現有台灣既存問題的時候，其實台灣中央與地方政府不妨可以參考紐約市的做法，停掉所有焚化掩埋的計劃，不再蓋任何焚化爐，先以現有的焚化爐與掩埋場處理跨界垃圾(現有運轉中的焚化爐已經夠用了)，這必需經由各縣市政府建立政治協商與避免衝突產生的機制。對於現有的焚化爐，制定更嚴格的垃圾分類標準與監測計劃，透過立法及更嚴格的規定將焚化爐與掩埋場對環境與人體健康的影響減到最低。環保團體應與地方政府共同合作，尋求與廠商協調談判，並以法律的途徑來解決已經簽約仍未蓋的焚化爐有關違約賠償問題，替代方案必須考量地方上的實際狀況與需求，讓環保署下放到地方的預算可以用到垃圾資源再生，建立回收管道，讓回收來的垃圾可以成為另一個產業的生產原料；利用以有的土地建立回收生產工廠，結合當地資源特色，幫助合法產業永續經營 (與財團法人戴炎輝基金會執行長 周美惠的討論)。

理應走在前端的大部分環保團體是知易行難，沒有實際去啟發政府，進而幫助政府解決垃圾問題(尤其是地方政府)，並同時給中央政府更大的壓力，結果環保運動永遠是落後在政府錯誤的政策之後，再大規模的街頭造勢，也很難發揮成效。環保團體可以再努力的地方有：要求制定法規，讓事業生產者負擔較多的事業廢棄物處理費用，使業者將垃圾清潔處理成本放入產品生產成本中，來推行清潔生產；要求修改訂定更嚴格的排放標準、要求更確切的資源回收系統建立與焚化爐監測計劃。目前很多環保團體其實在社區內很用心的做，譬如廚餘回收。廚餘這個佔民生垃圾總量的大部分，一旦進入焚化廠燃燒，因為有過多的水分，降低焚化爐的效能。同時環保團體可以著力在消費者運動，讓消費者自發性的拒絕購買過度包裝的產品、減少用塑膠袋與免洗餐具，並從立法上去逐步建構綠色消費體系。

相對於環保團體，政府是知難行易，歐洲先進國家的經驗可以作為我們借鏡，他們在垃圾資源再利用，可再生能源利用，已經創造出可觀的經濟市場。引進他們的技術，或是用現有的台灣土產技術，只要觀念一改，好好運作”龐大的行政資源”，建立制度，可以找出一條垃圾管理的出路。紐約市的垃圾管理絕對不是好榜樣，挑戰紐約市的垃圾管理問題，也同樣挑戰著台灣中央、地方政府、環保團體、產業與消費者在”垃圾”這個生態經濟系統中，是不是能同心協力，既使在錯誤嘗試中也可以摸索出解決之道，做好垃圾管理，讓資源生生不息。