讓體制內管道成為社會改革的助力

 作者：戴秀雄（ 逢甲大學土地管理系助理教授 ）

台東杉原美麗灣的環評撤銷案經最高法院判決確定，成為台灣環保運動史上另一個重要的進程。但是，回思過去幾年來眾多的爭議事件中，無論是源自土地徵收、都市更新或是勞工保護，姑且不論訴訟的成敗機率，真正將對國家機器提出行政爭訟的方式作為抗爭手段，甚至是做為社會運動的伴隨抗爭途徑，除了著名的中科三期、永揚及美麗灣案，仍然相當罕見。嚴格說來，這種現象在一個號稱民主法治的社會，毋寧是怪異的。

無可諱言地，任何訴訟都是一種體制內的抗爭或尋求救濟的手段；如果一個問題可以透過體制內手段得到可被接受的解決，那麼體制外的抗爭手段（尤其是走上街頭的群眾運動）原則上可以儘量省卻；換句話講，體制外社會運動最重要的功能其實是在於提出制度建立或修正的要求，並且透過其形成的壓力迫使立法或是行政部門配合；然而透過對國家機器的行政爭訟卻是對現有體制最正面、嚴酷的挑戰，它不止可以用以針對國家機器執行法定義務時的瑕疵，更可以針對設計不良的法制；尤其訴訟途徑最後導向釋憲，更是可能直接對現行體制達到決定性改變的手段。

然而司法權的行使具有不告不理的被動特性，此乃民主國家體制上三權分立設計之使然，以致有起訴資格的人不為起訴，則整個司法系統即使能夠也願意介入事件，也只能晾在一旁睜眼放任事件繼續發展。就以土地區段徵收所引發的這麼多件爭議性案件來說，迄今仍無土地被徵收的原所有權人願意出面透過訴訟尋求救濟，導致事實上連得以嘗試透過釋憲去主張區段徵收做為開發手段仍可能違憲的機會也無從開啟，而這卻是當立法權與行政權無所動搖時，真正最治本的可能性之一。

歷經去年多件的抗爭，無論環保、勞工或是土地議題都有所獲也有所失，而事實上我們仍走在一條崎嶇而且還看不到路途終點的改革路程上；在這條路上，體制外的社會運動對於釐清價值有不可取代的重要性，但是體制內手段的運用仍有加強的必要，尤其更不該讓司法爭訟途徑投閒散置。值此之際，一方面正是呼籲更多法律人投入環保、社會關懷運動的時刻，另一方面或許在街頭抗爭之餘，更應該鼓勵、協助當事人站出來進行行政爭訟，甚至釋憲。姑且不論對我國司法系統的信心問題，如此當或可在政治對決之外，讓環保、社會議題的爭議能夠有效地在體制內也得到一定程度的解決。

◎本文亦刊載於台灣立報2月5日看守台灣專欄

陳鴻源、彭秀春、董仲舒

作者：徐世榮（ 政治大學地政學系教授）

「馬面」選前夜的一顆子彈，意外扯出國民黨陳鴻源副議長的龐大資產，光是在他名下的土地就高達四百六十五筆，還有十六筆建物。據報導，這些不動產大抵皆是座落於大台北都會區，其中更有許多是位處在台北市大安、文山及內湖精華地段，由此可見陳鴻源副議長的財力實在是非常雄厚，將其稱為「大地主」應該是不為過。

彭秀春何許人也？她是苗栗竹南大埔的居民，她和先生一起在大埔經營一間面積僅有八坪大的西藥房，大埔事件之後，縱然吳敦義院長承諾「建物保留、農地集中」，但由於她沒有農地，僅擁有的西藥房又是位於二條馬路的截角，致使建築物很有可能仍會被徵收，除了房屋要被拆除外，八坪大的基地將僅能保留○‧三坪，吳院長給她的承諾極有可能會跳票。她現在幾乎是天天以淚洗臉，極度的憂慮。

  至於董仲舒則是中國西漢時期的思想家，西漢初期雖有文景之治，但是許多官員、商人及地主大肆兼併土地，使得土地所有權大為集中，土地僅為少數人擁有。他指出那時的情況為「富者田連阡陌，貧者無立錐之地」，他對於富有一方的形容為「邑有人君之尊，里有公侯之富」，至於貧窮者則是「常衣牛馬之衣，而食犬彘之食，重以貧暴之利，刑戮妄加，民愁無聊，亡逃山林，轉為盜賊」。他因此建議漢武帝「限民名田，以澹不足，寨兼并之路」，所謂名田即占田也，此為重要的限田之議。武帝採用之，下令「賈人有市籍及家屬，皆無得名田以便農；敢犯令，沒入田貸」。這為繼孟子之後，中國土地改革第一聲。

 土地所有權集中向來為嚴重社會問題，為了防止私人壟斷土地，土地法第二十八條、土地法施行法第七條、及平均地權條例第七十一條皆有私有土地面積最高額之限制。法條規定已經建築及尚未建築土地，其合併面積最高額約為六一‧四四公畝（一八五八‧五六坪），其中尚未建築之土地，最高額上限為十公畝（三○二‧五坪）。假設陳鴻源所擁有的土地皆為已經建築土地、每筆土地的面積約為四十五坪，那麼依據法律最高限額的規定，他約能夠擁有四十一筆的土地，但是實際上，他卻是擁有四百六十五筆，是法律規定的十一倍。

  土地投機炒作已成為政府及政治人物的聚寶盆，陳鴻源能夠「非法」的擁有四百六十五筆土地，彭秀春卻要「合法」的被剝奪僅有的八坪大土地，這是個什麼樣的社會？其實我們社會中尚且有千千萬萬個彭秀春，他們根本無法擁有土地及房屋。陳鴻源的土地及彭秀春的西藥房，是「富者田連阡陌，貧者無立錐之地」的現代版本。

農民集結保護農地

作者： 陳曼麗（看守台灣協會 監事）

驚動社會的「台灣人民挺農村，717農民夜宿凱道」活動，終於讓政府高層重視。這一波運動，在農民怒吼得不到政府善意回應，終於走到總統府，從卑微到高調，農民跨出自己的農地，伸張自己的權益。

台灣土地很小，土地不會再長，所以在人增多的情況，土地越顯得珍貴。農地的使用，許多人虎視眈眈。早期，農地只限於自耕農才可以買賣，現在消除禁令，任何人都可以買農地，於是農地上不見農作物，反倒長出很多房子。

對於世世代代珍惜農地的農人，捨不得把祖傳土地賣掉，離開農業，我們心存感激。農民日出而做，日正當中，仍在田裡辛勤耕種。尤其，當大家一窩風的種植相同產品，豐收時，價格下滑，農民望田興嘆。在風不調，雨不順的時機，受到天災影響，沒有收成可賣，望天欲哭無淚。這種辛苦，農家子弟最是瞭解，即使非農家出身，經由報導，也是感同身受。目前台灣自有農產品只有百分之三十，大多數農產品是由國外供給，本土農民農地保護，益發珍貴。對於政府的農業政策，大家都是經常關切討論。

在氣候變遷極端化情形下，台灣的農業安全，連結著二千三百萬人的命脈，關心在地食物的需求與供應，近距離消費，也是一種綠色消費！

但是政府始終向財團靠攏，用盡手段，逼迫農民讓出土地。有些軟弱的農民，屈於官府，拿錢走人；但有些把土地看成性命的農人，不願賣地，就遭政府貼標籤，說他們是價格談不攏。有幾次，我在政府和農民的溝通會議上，看到農民說：「我們就是要我們的土地，你們不要再來跟我們談價錢了。我們不賣地！」這麼明顯的表達，政府為財團，仍然步步相逼，使得農民不得不上「總統府」告狀。

政府派怪手，破壞農地，剷除即將收成的農作物，在現今社會，透過網路傳播，激起人民憤怒。尤其是年輕一代的網路族群，一聲號召，一呼百應，在網路上分工，在網路上募款，於是有些人就這樣群集到凱達格蘭大道來關心打氣！在現場，看到數十位年輕人，利用網路，直接發消息。以致農委會主委、行政院長都出面安撫農民，苗栗縣長道歉三次，農民仍不滿意。後續可能還會升高，因為不是只有苗栗，其他的地方農民，也有類似情況，要求政府要好好處理。

政府有權徵收人民土地嗎？按照「土地徵收條例」指出國家因公益需要，限制在國防、交通、公用、水利、公共衛生、環境保護、公共建築等等，絕無為私人企業而徵收。但現在的種種作為，矛頭都指向政府為私人財團而徵收。打著為人民，實際為財團，更令人為農民叫屈。

當沈默的農民不再沈默，當年輕人不再冷漠，當人民逐漸聚集，為弱勢發聲。我們可以感到民主的可貴，人人都可以捍衛自己的權利。台灣的希望在哪裡？在人民聚起，為土地而奮戰，希望就在那裡出現！

經濟成長的夢魘

作者： 謝和霖（看守台灣協會 秘書長）

以前曾聽人說起，一些黑道兄弟雖然凶狠惡毒，但做壞事情總是在其他地方，對自己家鄉父老是照顧得很。這樣的說法，讓這些在無間道打滾的牛鬼蛇神，多了些許人情味，令人覺得他們還講些人情義理，也就是所謂的「盜亦有道」。對照近來兩位身為地方父母官，卻淨幹些魚肉鄉民的行徑，簡直令人痛心疾首，難言以對。

這兩位地方「父母」官所犯下的惡行，皆是涉及土地徵收，而徵收目的，皆是為了科學園區。首先，是大筆一揮，把二林台糖土地旁的私有農地一併奉送給國科會做為中科四期場址的彰化縣長，他不顧實際土地需求可以不用那麼多，不顧老弱農民的沉痛懇求，與國科會一同強力推動中科四期的環評與區域計畫審查。其次，是最近採強制手段徵收民地的苗栗縣長，他動用了200多名警力與20多部推土機，入侵不願土地被徵收者的農地，不顧已抽穗的飽滿水稻，只要再等一個月就可收成。這樣鴨霸的「高效率」，以往只曾聽說過會發生在一黨專政的中國與一些政府窮兵黷武而治理完全失敗的國家裡。不知何時，號稱民主的我國，竟也開始往這方向走！

在民主國家裡，土地徵收是不輕易為之的手段，若必得為之，則必須基於公益，而我國《土地徵收條例》亦如是規定。然而，科學園區的設置，只是為了少數廠商的利益，豈能視為公益？這些廠商享盡國家稅負優惠，以及環保勞安法令執行寬鬆的「優惠」，讓其得以將環境成本外部化，剝削勞力，以提升其市場「競爭力」，而當其如願擴大市場佔有率後，所賺的錢大部分納入私人口袋，一般小老百姓那有得利？反而是要承受他們所排放的有毒廢水廢氣，而土地不願被徵收的農民更要面對失落未來而暗夜哭泣！

創造工作機會是科學園區勉強對社會帶來的貢獻，但其比例，絕稱不上是公益。若以同樣的投資金額，放在對環境友善的產業，所創造出來的工作機會絕對數倍於此。再者，這個社會必須思考的是，當前經濟雖然不景氣，然而以人類目前的活動強度，所製造出來的產品絕對足夠全人類所需，為何還需要追求經濟的成長，創造工作機會？何況是從事破壞性活動的工作機會？為何一個社會裡有人忙得要跳樓，有人卻因為找不到頭路要燒碳？為何有人閒閒沒事就有大把鈔票入口袋，有人晨昏勞碌卻只夠糊一口飯？顯然這個資本主義社會的分配機制出了問題，這個問題一定要矯正過來，否則以創造工作機會之名，行魚肉鄉民之實的惡行，會在這個受企業宰制的全球化世界裡，層出不窮。

胡亂減稅與浮濫徵收

作者：徐世榮（政治大學地政學系 教授）

眾所皆知，不論是中央或是地方政府，財政問題長期以來皆相當的嚴重。這個會期立法院恣意通過的「產業創新條例」，國民二黨卻都反向操作，競相加碼的大幅度減稅，如此一來，必定會加劇敗壞國家財政，並將龐大債務留給子孫，我們除了會因此離社會福利國家愈來愈遠、社會兩極分化狀況恐會愈加嚴重之外，這也會促使地方政府濫用土地徵收公權力，剝奪人民在憲法中所保障的權利。

 基於過去戒嚴統治體制的延續，我國的財政分劃仍然是維持著中央集權管制方式，中央政府過去平均掌握了約五成左右的地方財政資源，這使得地方政府往往面臨著財政的困難，必須仰賴中央政府關愛的眼神。地方政府在負債累累的情況下，往往努力另闢財源，擴大自己所能夠掌握的稅收，如地價稅、土地增值稅、房屋稅等，如此一來，土地開發（或炒作）就演變成為地方政府的重要業務之一。

 由於農地並不課稅，因此透過都市計畫的新訂、擴大、或變更等規劃機制，及經由區段徵收或是市地重劃的開發手段，地方政府與財團、建商及地方政治經濟菁英密切合作，變成了土地開發的機器（或是怪獸）。這個嗜土的怪獸不斷地吞噬都市周遭的農地、山坡地及其他非都市土地，並將其轉變成為可以出售的建築商品，藉由誇張及迷惑的廣告行銷，在市場上交易，這雖使得地方政府得以因此來課徵上述重要的地方稅目，但是卻也造成了我們生存環境的不斷惡化。

 由於地方政府可以經由市地重劃及區段徵收來取得抵費地及抵價地，透過它們的讓售，可以獲得大筆資金，因此都特別喜愛採取這兩個手段來進行土地開發。但是，由於地方政府原本就財政困窘，因此這兩個重要開發手段也不斷地在變形，晚近重要城市大規模的進行許多單元的「自辦市地重劃」（如台中市）、或是所謂的「抵價地式的區段徵收」（如苗栗竹南大埔、新竹竹東二重埔等）、「預標售式區段徵收」（如林口A17平價住宅），作的是低成本高獲利的生意，但是苦的是原來的土地及房屋所有權人，因為他們的財產權、生存權及工作權遭受了嚴重的侵奪。

政治人物的胡亂減稅嚴重關係著我們的生活及生態環境，千萬不要以為減稅全然會讓大家獲利，相反地，我們失去的可能會更多。它也將促使地方政府愈是進行土地剝削及不當的開發，近來竹南大埔、後龍灣寶、竹東二重埔、中科相思寮等都是最佳的例子，讓人難過的是，大規模的土地浮濫徵收將迫使許多農民流離失所，無處安身立命。

人民居無所，談什麼慶祝建國百年！

作者：徐世榮（政治大學地政學系教授）

值此房價高昂、土地及社會問題嚴重之際，孫中山先生一百年前的論述，頗值得再予以重視。孫先生領導國民革命，倡議平均地權，獲得海內外廣大的迴響與支持。由於土地壟斷造成嚴重的社會問題，孫先生對於土地之漲價增值完全歸私，持相當反對的立場，他於一九二○年說：

「前者值數元一畝之地，忽遇社會之進步發達，其地價乃增為數百元數千元一畝者不等。有其地者，不勞心、不勞力，無思無維，而坐享其利矣。細考此利何來，則眾人之勞力之致也。以眾人之勞力集思以經營之社會事業，而其結果則百數十之地主享其成，天下不平之事，熟過於此？」

如今，大都會區內之房價貴的離譜，僅少數富有階級才有能力購屋，一般民眾只能望屋興嘆，此再度成為社會極為嚴重的問題，著名作家古蒙仁先生並為文歎恨，「在地人要想買一戶單純的住家，此生已注定無望」。

若問房價高漲的原因，是來自於建商或財團對於土地的改良嗎？非也，由於土地與一般商品不同，有其稀少性及絕對性，彼等因此將土地視為是炒作獲利的絕佳工具，透過政治力的運作，不斷地哄抬地價，並幾乎將土地增值部分全部攬歸私有，造成了社會極不公平的景象。現今的土地增值稅由於稅基及稅率制度的不健全，根本無法達成其原先設定之目的。

二十年前，房價也是高漲，社會被激發出無殼蝸牛運動，一群年輕的無住屋者，轟轟烈烈的夜宿忠孝東路，帶給政府相當大的壓力。為了解決這個問題，當時財政部積極主導土地增值稅制的變革，在行政院內長期討論之後，終完成「平均地權條例部分條文修正草案」，並提出「土地所有權移轉或設定負擔，除本條例另有規定外，應按實際移轉價格或典價申報移轉現值並繳納增值稅。」遺憾地，後來在地方派系、建商及財團的大肆反對下，此修法提案功敗垂成，王建煊前部長並因此下台，但是卻也獲得了許多來自於民間的肯定。

面對這一波高房價問題，政府主其事者似乎全然忘記了孫先生的平均地權理念，也無人膽敢再像王前部長，重提那最為關鍵的土地增值稅制的變革，如今端上檯面的，大抵僅是地價稅及房屋稅的些微調整，竟將責任轉嫁至土地及房屋的持有者，而不是那些炒作土地的建商及財團，如此一來，大概也只能發揮隔靴搔癢的功能，抑制房價的效果是相當的有限。

眼見社會大眾因高房價而受到嚴重的剝削，真是讓人有「天下不平之事，熟過於此」之嘆，我們此刻應該好好的重溫孫中山先生的主張，並思良策，否則慶祝什麼建國百年呢？

高房價的省思

作者：徐世榮（政治大學地政學系教授）

我們該如何看待都市高房價問題？台北大都會區的高樓住宅地價動輒一坪五、六十萬，這讓許多人，尤其是年輕受薪族，根本不敢抱持擁有住宅的夢想。前一陣子十大民怨票選，都會區高房價位居榜首，由此可見問題的嚴重程度。都市房價為什麼這麼貴？這是市場自由運作的結果？還是人為的操控？一般皆知，高房價並非是源自於高建築成本，主要是因為土地的價格太貴了，而這價格中具有超額利潤，此超額利潤一般被稱之為「地租」，如何詮釋地租的本質，並決定地租的歸屬，可能是釐清及解決問題的關鍵。

受到新古典經濟學的影響，普遍的看法是將高房價視為是不同地理區位因素所造成的結果，由於距離市中心遠近不同，交通運輸成本遂有所差距，使得地價出現高低差序之分，此種地租被稱為「差額地租」。論者主張這是市場客觀力量運作的結果，並非人力所能掌控。透過市場的自由競爭，具較高支付能力的土地使用種類，會把支付能力較低的土地使用種類排除，因此，地租的運作會使得都市土地做最高價值及最佳的使用，其所呈現的高房價也因此被視之為是合理的。

然而，區位因素真的可以用來解釋高房價的現象嗎？我們看到許多地方的區位條件並沒有根本改變，交通運輸成本依舊相似，但是房地產的價格卻是以倍數往上攀升，這該如何解釋？其實土地具有跟一般商品非常不一樣的特質，它不可移動、也無法增加，在保障私人財產權的前提下，土地所有者、建商及財團擁有決定地價的權力，而這被稱之為「獨占地租」或「絕對地租」。

這一派學者認為，都市地價高漲的主因並不是因為運輸成本節約、或區位因素優良所造成的，而是因為對不同土地的「加價」所產生的，這些加價的產生及多寡，主要是由土地所有者、建商及財團來掌控，其中並往往涉及了許多政治因素。這凸顯一個重要意涵，即都市的地價是經由人為主觀所創造出來的，並非是客觀市場供需法則來決定的。

因此，擁有土地也就擁有超額利潤，土地變為絕佳獲利的商品，成為投機的重要標的，大量的資金押注入於房地產市場，造成台灣社會畸形的發展，許多貧窮者及中產階級皆無力購屋，而立場嚴重偏向資本的政府又不願協助，高房價遂成為今日嚴重的社會問題。這個問題該如何解決？端看我們要如何看待地租、決定地租的歸屬、及人民的選擇！